Politiques laitières en France de 1984 à 2011

Sommaire :

1984 – 1999 : une production régulée par les quotas et les outils de gestion de marché

1999 – 2003 : les premiers pas du démantèlement dans le secteur laitier

2003 – 2007 : la déstabilisation de la filière

2007 – 2010 : les changements deviennent concrets et la crise accentue la fragilité de la filière

2010 – 2011 : des nouveaux outils sont créés ou vont l’être

Depuis la création, en 1984, des quotas, la filière laitière française a radicalement évolué.

1984 – 1999 : une production régulée par les quotas et les outils de gestion de marché

La Politique Agricole Commune (PAC) « historique » a reposé sur une forte protection aux frontières et sur des prix garantis. Dans un environnement où les progrès techniques étaient rapides, elle a incité à produire en excédents. Ainsi, dans les années 1970, la situation est paradoxale : des prix d’intervention encouragent à la production de biens agricoles qui ne trouvent pas preneurs car ils sont trop chers et qui sont alors stockés au niveau européen. Cette inadéquation entre l’offre et la demande est à l’origine de la surproduction dans le secteur laitier. Le rééquilibrage s’opère par la mise en place, en 1984, des quotas au sein de l’Organisation Commune du Marché (OCM) lait. Ce dispositif de maîtrise de la production laitière, à l’origine prévu pour cinq ans, est d’abord géré par les entreprises laitières, puis les états membres instaurent rapidement un encadrement administratif.

En France, à l’objectif de maîtrise de la production s’ajoute une volonté politique et professionnelle d’opter pour un système fort axé sur la conservation du lien aux territoires. Le Ministère de l’agriculture et la filière définissent alors des règles de gestion des quotas au niveau départemental. Chaque producteur détient un droit à produire individuel qu’il doit respecter sous peine de se voir infliger des pénalités de dépassement. D’où la faible mobilité des volumes entre départements permettant de conserver, dans les différentes régions françaises, une activité laitière dynamique et structurante.

La filière laitière bénéficie également de dispositifs de protection aux frontières et d’écoulement via des prix garantis, en complément du contingentement de l’offre : restitutions, aides à l’exportation, systèmes de stockage privé et public, aides à l’écoulement… Ces dispositifs entrainent une stabilité des prix à la production sécurisés à un niveau supérieur à la moyenne mondiale.

Pendant cette période, la filière laitière française a essentiellement innové et développé son offre sur le marché intérieur, la valorisation étant meilleure. Les produits industriels, alors considérés comme excédents, sont commercialisés sur les marchés mondiaux, avec, pour les laiteries, des conditions économiques assurées par le budget européen. Dans d’autres pays européens, où la demande intérieure est moins importante et les choix politiques sont différents, les filières laitières développent leurs débouchés à l’export.

1999 – 2003 : les premiers pas du démantèlement dans le secteur laitier

Les accords de l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC) fixent des objectifs de libéralisation des échanges. En agriculture, les états sont appelés à démanteler les dispositifs d’encadrement des marchés et d’aides. En Europe, dans un premier temps, l‘OCM lait est moins impactée que d’autres filières agricoles. Cette période reste néanmoins marquée par :

  • la mise en place d’une baisse progressive des prix garantis (qui se rapprochent de plus en plus des cours mondiaux) ;
  • l’instauration d’aides directes perçues par les agriculteurs selon des critères distincts des marchés (découplage des aides) et conditionnées au respect de critères notamment environnementaux (conditionnalité).

Jusqu’alors, en accord avec les professionnels, la gestion publique des quotas permettait de maîtriser les volumes produits, et les mesures de soutien des marchés de les écouler dans des conditions économiques assez sécurisées.

2003 – 2007 : la déstabilisation de la filière

L’application des décisions de l’Agenda 2000 et la réforme de la PAC, à partir de 2003, entrainent les premières mesures : la suppression des outils de gestion des marchés et la création de l'Aide Directe Laitière (ADL) en compensation des baisses de prix à la production. Avec le démantèlement de ces outils de gestion des marchés, les prix directeurs baissent et se rapprochent des niveaux mondiaux. Les stocks européens sont écoulés progressivement. La filière est rapidement déstabilisée : les produits destinés aux marchés mondiaux connaissent des conditions de commercialisation plus volatiles et les entreprises sont moins protégées. Rapidement des amplitudes de prix plus importantes à la production apparaissent...

En Europe, les lignes commencent à bouger. Dans certains états membres du Nord, où les entreprises ont développé une offre à l’export, la filière est touchée : moindre sécurisation aux frontières, confrontation à des cours mondiaux plus volatils… Les exploitations et les laiteries s’engagent dans des restructurations importantes pour gagner en compétitivité et parfois se replient vers le marché intérieur, créant ainsi les premières tensions sur le marché du lait de consommation au niveau européen.

En France, le choix politique et professionnel se tourne vers la préservation du modèle agricole en place, avec la création de droits à paiement unique (DPU). Ce système est renforcé, pour les éleveurs laitiers, par l’ADL, symbole d’un découplage fort entre aides perçues et réalité des marchés. En réaction à la baisse des prix, les professionnels français mettent en place, dès 1997, les premières recommandations sur l’évolution du prix du lait payé aux producteurs. Les laiteries françaises commencent à ressentir les changements de la politique européenne : la concurrence s’accroît sur le marché intérieur. Pendant ce temps, la France continue à prôner le maintien des quotas, malgré les fortes attaques rencontrées par ce système au niveau européen.

2007 – 2010 : les changements deviennent concrets et la crise accentue la fragilité de la filière

Cette période est d’abord marquée par le bilan de santé de la PAC : il acte définitivement la fin du système des quotas pour 2015, avec une augmentation progressive des références des états membres (dénommée « atterrissage en douceur »), donc de la référence individuelle des producteurs. Le démantèlement des outils de régulation européens se poursuit et seuls des filets de sécurité activables en cas de crise sont conservés.

C’est également durant cette période qu’apparaît la crise laitière. L’absence de stock européen et une offre de lait limitée, en particulier des principaux fournisseurs mondiaux dont l’Océanie, avaient porté les cours des produits industriels laitiers à des niveaux historiquement hauts. Mais la situation s’inverse en 2008 avec une forte reprise de la production laitière. Dans certains pays d’Europe du Nord, la filière, restructurée et plus compétitive, souffre moins que la filière laitière française de cette crise. Celle-ci est, pour la première fois, directement soumise aux conséquences de l’influence de la volatilité des marchés mondiaux sur les cours des produits laitiers et des équilibres offres/demandes.

Par rapport à certains pays européens, la France ne prend conscience que tardivement de l’arrêt des quotas et n’a plus que quelques campagnes laitières pour s’adapter. Les différentes hausses de quotas sont réalisées par les pays nordiques, mais pas par la France, avec une perte de compétitivité et de parts de marchés par rapport à ces mêmes pays.

Courant 2010, arguant du risque de pratiques anti-concurrentielles, le Ministère de l’économie statue sur l’obligation d’abandon par le CNIEL de la recommandation nationale sur le prix, mise en place en 1997.

2010 – 2011 : des nouveaux outils sont créés ou vont l’être

Les pouvoirs publics et les professionnels prennent, dans ce contexte, conscience de la nécessité de mettre en place de nouvelles modalités de gestion des volumes. Depuis mi-2010 et début 2011, des outils apparaissent :

  • Outils réglementaires :
    • En Europe, sous impulsion française : volonté d’introduire un nouveau système de gestion des volumes passant par une contractualisation et un pouvoir de négociation collectif des producteurs (le « mini-paquet lait »).
    • En France : instauration d’une gestion des quotas par bassin laitier et de la contractualisation via la loi de modernisation de l’agriculture et de la pêche (LMAP) et ses décrets applicatifs.
  • Au niveau professionnel :
    • Publication d’un guide des bonnes pratiques contractuelles (GBPC) et lancement de la Commission interprofessionnelle des pratiques contractuelles (CIPC lait) pour encadrer la mise en œuvre des contrats.
    • Elaboration d’indicateurs économiques, réflexion sur la création d’un observatoire des volumes.

Certes, l’efficacité de ces nouveaux outils n’a pas été totalement démontrée car tous ne sont pas encore déployés. Des incertitudes et l’abandon des quotas prévus pour 2015 rendent les projections dans l’avenir difficiles. Mais le potentiel laitier français, en termes de volumes, de qualité, comme de sécurité alimentaire, est réel. Et le modèle économique coopératif est bien adapté au contexte actuel ainsi qu’aux futurs enjeux de la filière et peut contribuer au développement raisonné de ce potentiel.